頁巖氣作為新型清潔能源，其開發(fā)和利用都離不開國家層面的支持和鼓勵。由于頁巖氣資源的開采難度大，市場流通準(zhǔn)則不明確，發(fā)展周期和投資回報峰問題均存在不確定性的問題。中國想要快速實現(xiàn)頁巖氣能源革命還需要政策給予更多的支持，用以完善頁巖氣資源在產(chǎn)之前、產(chǎn)出后的相關(guān)制度。
與美國從1976年開始研發(fā)到2005年取得突破相比，中國頁巖氣初期發(fā)展算相當(dāng)順利，2006、2007年中石化、中石油開始立項，僅過5-6年，2012年涪陵焦頁1號井即首次獲得高產(chǎn)氣流。2016年我國頁巖氣年產(chǎn)量達到78億立方米，已是僅次于美國和加拿大的第三個頁巖氣生產(chǎn)大國。
不過靚麗成績背后，也應(yīng)清醒地認(rèn)識到，四川盆地及周緣的涪陵、長寧-威遠(yuǎn)、昭通三大區(qū)域能夠找到“甜點”并率先進入規(guī)?；虡I(yè)化開發(fā)，并不代表我國頁巖氣產(chǎn)業(yè)已經(jīng)或即將進入成熟階段。
事實上，我國頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展還出于起步階段，且預(yù)計2025年前都將處于技術(shù)儲備和示范開發(fā)階段。理由包括：
第一，與2010年美國頁巖氣探明率已達到14.6%且仍在迅速提高相比，我國目前頁巖氣資源探明率僅0.4%，也遠(yuǎn)低于國內(nèi)常規(guī)氣(含致密氣，下同)的13%，大規(guī)模開發(fā)的資源基礎(chǔ)尚不具備；
第二，適應(yīng)我國復(fù)雜地質(zhì)條件、復(fù)雜地表環(huán)境、3500米以深頁巖氣資源的地質(zhì)勘探理論和資源開發(fā)技術(shù)體系尚未完全建立，部分核心裝備還有待研發(fā)改進，而目前重點建產(chǎn)的大部分區(qū)塊仍主要在川南地區(qū)，且埋深普遍超過3500米，因此大規(guī)模開發(fā)的技術(shù)儲備仍然不足。
第三，適合頁巖氣大規(guī)模開發(fā)的商業(yè)模式尚需探索。傳統(tǒng)大型油氣藏需要規(guī)模化開采，適合大型石油公司整體開發(fā)、規(guī)范管理，但頁巖氣資源條件與之明顯不同，更適合體制靈活、決策快捷、市場適應(yīng)能力強的中小型投資者進入。
相應(yīng)的，成熟的頁巖氣產(chǎn)業(yè)也應(yīng)是有大量投資者廣泛參與的、充分競爭的產(chǎn)業(yè)組織模式。我國目前頁巖氣勘探開發(fā)主體仍主要是中石油和中石化，多元主體共同參與的市場化格局尚未形成。
從國際上看，有效的產(chǎn)業(yè)政策是一個國家推進某個產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)跨越式發(fā)展的必要條件。結(jié)合美國促進頁巖氣發(fā)展的政策體系和我國支持風(fēng)電、光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策設(shè)置，在認(rèn)真貫徹中共中央國務(wù)院《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》(中發(fā)[2017]15號)文件要求下，除了已提出的各項油氣體制改革要求之外，專門針對頁巖氣產(chǎn)業(yè)，還需要以下四個方面的政策體系設(shè)置：
一，建立頁巖氣補貼的長期機制，廣泛吸引投資主體參與
美國頁巖氣大規(guī)模發(fā)展與聯(lián)邦政府在技術(shù)研發(fā)和開發(fā)利用方面的長期投入密不可分。
1979年美國頒布了《原油意外獲利法》，其中第29條稅收補貼優(yōu)惠條款從1980年開始生效，經(jīng)過多次修改，最終到2002年年底結(jié)束。補貼持續(xù)了大約23年，前期基本上按照每千立方英尺3美元(折合20美元/千立方米)的標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)市場價格設(shè)置了逆向調(diào)節(jié)系數(shù)，從而使得在1980-1992年期間，投資主體的內(nèi)部收益率平均高達23%。后期雖然將補貼下調(diào)至每千立方英尺2.5美元(17美元/千立方米)左右，但在油價逐步回升的大背景下，頁巖氣開發(fā)對資本仍然具有足夠吸引力。
長期穩(wěn)定的、能夠給投資者帶來合理預(yù)期回報的財政補貼政策，對激勵廣大中小型投資者積極進入頁巖氣行業(yè)起到了有效推動作用。通過大規(guī)模經(jīng)驗學(xué)習(xí)和復(fù)制，以及技術(shù)創(chuàng)新和降低成本的舉措，最終實現(xiàn)了頁巖氣革命。
借鑒美國經(jīng)驗，我國從2012年起也開始實行財政補貼政策。其中，2012-2015年，中央財政按0.4元/立方米標(biāo)準(zhǔn)對頁巖氣開采企業(yè)給予補貼；2015年，兩部門明確“十三五”期間頁巖氣開發(fā)利用繼續(xù)享受中央財政補貼政策，補貼標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為前三年0.3元/立方米、后兩年0.2元/立方米。到目前，我國的財政補貼已經(jīng)執(zhí)行了5年，從涪陵等“甜點”區(qū)塊的快速發(fā)展來看，這樣的補貼標(biāo)準(zhǔn)基本滿足其財務(wù)要求，有效促進了頁巖氣起步階段的發(fā)展，但隨著退坡機制的啟動，持續(xù)走低的財政補貼對于亟待勘探的14.4萬平方公里區(qū)塊而言是否具有普遍的經(jīng)濟吸引力值得懷疑。
且目前這樣的退坡速度明顯快于美國當(dāng)年，也顯著快于我國風(fēng)電、光伏補貼的退坡機制。因此建議從促進整個頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的視角重新審視當(dāng)前頁巖氣產(chǎn)業(yè)補貼的退坡機制，確保到2025年仍然有足額的財政補貼以支持頁巖氣產(chǎn)業(yè)渡過成長階段。
在補貼標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計上，建議改變當(dāng)前的單一標(biāo)準(zhǔn)，而是根據(jù)上一年的產(chǎn)氣量、當(dāng)前氣價水平、各區(qū)塊的平均勘探開采成本，制定一套動態(tài)補貼標(biāo)準(zhǔn)體系，讓投資者的經(jīng)濟回報達到合理水平，從而吸引更多的資本進入。
二，完善頁巖氣礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)機制，吸引更多社會資本進入
建立充分競爭的頁巖氣產(chǎn)業(yè)格局，需要大量社會資本無障礙的進入或退出。兩輪探礦權(quán)招標(biāo)的探索為完善頁巖氣礦權(quán)競爭性出讓和建立礦權(quán)退出機制積累了有益經(jīng)驗，多種性質(zhì)市場主體合資合作開發(fā)模式的建立也為吸引和擴大頁巖氣投資提供了寶貴借鑒。但目前看，整個頁巖氣上游勘探開發(fā)的市場化競爭格局還遠(yuǎn)未形成。需要認(rèn)真貫徹中發(fā)[2017]15號文件要求，徹底破解和消除頁巖氣各領(lǐng)域存在的深層次矛盾和問題需要。
一是允許以市場化方式進行頁巖氣礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)從讓和取得。結(jié)合國土資源部正在推進的礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案，針對頁巖氣的勘探開發(fā)特點，加快完善頁巖氣礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓辦法，細(xì)化儲量評估規(guī)則等；
二是理順頁巖氣與其他礦業(yè)權(quán)重疊設(shè)置關(guān)系，鼓勵取得頁巖氣礦業(yè)權(quán)的主體依法綜合勘查開采其區(qū)塊內(nèi)的油氣資源，提高資源綜合開發(fā)利用水平；
三是建立和完善地質(zhì)資料公開和共享機制，加強國家作為所有者對地質(zhì)資料的管理權(quán)限和管理能力，提高油氣企業(yè)的匯交質(zhì)量，完善資料包的知識產(chǎn)權(quán)保護規(guī)則等。
三，探索建立產(chǎn)業(yè)投資基金，支持頁巖氣全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展
隨著涪陵、長寧-威遠(yuǎn)、昭通三大頁巖氣示范區(qū)在勘探理論、技術(shù)裝備、商業(yè)模式等方面的探索逐步取得突破，下一步為加快復(fù)制成功經(jīng)驗，還需要以更加市場化的激勵機制來引導(dǎo)頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
為此，建議遵照國家發(fā)改委于2017年4月發(fā)布的《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法(發(fā)改財金規(guī)[2016]2800號)》指示要求，由政府?dāng)y其他機構(gòu)投資者，共同設(shè)立頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資基金，從市場上選擇高效運作團隊，按照市場化規(guī)則篩選有市場潛力、技術(shù)先進的頁巖氣上下游相關(guān)行業(yè)企業(yè)項目，予以資金支持。
通過這種創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)扶持模式，提升財政資金的使用效率，促進頁巖氣上下游產(chǎn)業(yè)鏈健康、快速發(fā)展。中央政府可設(shè)立示范基金，同時鼓勵相關(guān)地方政府如法操作。
四，建立頁巖氣產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系，推進裝備技術(shù)檢測服務(wù)體系
在設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金的同時，還建議各級政府主導(dǎo)成立頁巖氣裝備質(zhì)量監(jiān)督檢測中心，針對頁巖氣勘探開發(fā)、鉆完井、下游利用、液化等重點生產(chǎn)環(huán)節(jié)涉及的裝備、裝置產(chǎn)品，探索建立完整的檢測實驗室、開發(fā)檢測儀器儀表系統(tǒng)、樹立質(zhì)量監(jiān)督檢測標(biāo)準(zhǔn)、培育人才隊伍，加速頁巖氣全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的基礎(chǔ)理論、設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)規(guī)范建設(shè)，促進我國頁巖氣裝備制造業(yè)整體升級。
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